大國治理：發展與平衡的空間政治經濟學

陸銘　陳釗　等著

上海人民出版社　2021年6月出版

作者簡介

　　陸銘，上海交通大學安泰經濟管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員、上海國際金融與經濟研究院研究員，中國金融四十人論壇（CF40）特邀成員。曾作為富布萊特學者工作于美國哈佛大學和國家經濟研究局（NBER），作為兼職（客座）研究員受聘于復旦大學、新加坡管理大學、東北財經大學等國內外高校。曾擔任世界銀行和亞洲開發銀行咨詢專家。學術暢銷書《大國大城》的作者。擔任《經濟學（季刊）》副主編，Asian Economic Papers (MIT出版社)編輯和《世界經濟》等期刊編委。研究領域為中國經濟、城鄉和區域經濟發展、勞動經濟學。近年來的研究主要是對城市和區域發展政策進行評估，并為促進國內市場一體化和經濟持續增長提供來自空間政治經濟學的戰略思考。

　　陳釗，復旦大學中國社會主義市場經濟研究中心常務副主任，教授、博導，兼任復旦大學經濟學院學術委員會委員、Annals of Regional Science副主編。曾任日本關西大學客座研究員、華南師范大學經濟與管理學院兼職教授、英國牛津大學圣安東尼學院高級訪問學者、法國圖盧茲一大產業經濟研究所（IDEI）高級訪問學者、聯合國大學世界發展經濟學研究院訪問學者。研究領域：中國經濟、產業政策與創新、城市與區域經濟發展。近年來主要致力于企業創新、環境規制等領域的政策研究，力圖基于中國實踐、提出中國問題，向世界傳播中國經驗、輸出中國智慧。

內容簡介

　　大國治理，核心是城鄉間和區域間關系，本質是資源的空間配置，在這個意義上，大國治理的終極目標是實現城鄉間和區域間發展與平衡的共贏，這天然是一個空間政治經濟學問題。在中國這樣一個轉型和發展中的大國，必須要將結合中國體制的政治經濟學分析融入城鄉和區域發展的研究中去，而城鄉和區域的發展又是深刻理解中國經濟的必需?！洞髧卫恚喊l展與平衡的空間政治經濟學》總結了陸銘、陳釗團隊十余年來圍繞著中國經濟而做的空間政治經濟學研究的最為重要的成果。

　　本書分為三個部分。第一個部分是一組綜述性的文章，對于中國區域和城市發展走過的道路以及存在的理論問題進行了全面的評論和總結。第二部分是一組理論性文章，其核心是在空間政治經濟學視角下探討發展與平衡之間的關系，集中地體現了“在集聚中走向平衡”的觀點，以及轉移支付（利益分享機制）促進市場整合與經濟增長。第三部分是一組經驗研究，利用微觀數據對于空間政治經濟學最為重要的幾個問題進行了驗證，而這幾篇論文本身可以串起一個比較完整的有關中國區域經濟發展的故事。

目錄

序言 診斷中國經濟：結構轉型下的增長與波動

第一部分 空間政治經濟學總論

城市、區域和國家發展：空間政治經濟學的現在與未來

發展與平衡的新時代：新中國70 年的空間政治經濟學

中國經濟的癥結是空間錯配

治理“城市病”：如何實現增長、宜居與和諧？

第二部分 發展與平衡共贏的理論

平等與增長攜手并進：收益遞增、策略性行為和分工的效率損失

走向“為和諧而競爭”：晉升錦標賽下的央地治理模式變遷

第三部分 資源空間配置的經驗研究

市場化中的媒體：基于報紙報道汽車召回的經驗研究

比較優勢與產業政策效果：區域差異及制度成因

財政轉移支付如何影響了地方政府債務？

從新城看治理：增長目標短期化下的建城熱潮及后果

房價推升工資：偏向中西部的土地供應如何推升了東部工資

房價擠出投資：內陸傾向的土地供給政策的意外后果

后記

序言

　　本書總結了我們十余年來圍繞著中國經濟而做的空間政治經濟學研究的最為重要的成果。本書兩位主編取得博士學位之后，便開始著手展開了一系列有關城鄉和區域間發展的研究。當時，我們就認為，在中國這樣一個轉型和發展中的大國，必須要將結合中國體制的政治經濟學分析融入城鄉和區域發展的研究中去，而城鄉和區域的發展又是深刻理解中國經濟的必需。

　　讀者現在看到的這本書，是我們經過十多年的研究工作，進行的又一次總結。這個總結挑選了我們最為重要的一組文章。它分成三個部分。

　　第一個部分是我們所做的一組綜述性的文章，對于中國區域和城市發展走過的道路以及存在的理論問題進行了全面的評論和總結。

　　第二部分是我們所做的幾篇理論性的文章，其核心是在空間政治經濟學視角下探討發展與平衡之間的關系，集中地體現了“在集聚中走向平衡”的觀點，以及轉移支付（利益分享機制）促進市場整合與經濟增長。陳釗和徐彤（2011）有一個理論工作，討論了在中國式的中央—地方關系之下，如果不改變自上而下的地方官員激勵與考核機制，如何能夠更加有效地讓地方政府行為符合地方的長期利益，可行的辦法是不強調某一個（或幾個）指標，而是更強調綜合的居民滿意度指標。

　　對于大國治理來說，最高目標是實現“長期的”“全局的”“多目標最優”。以此為參照，可以非常清楚地比較幾個與空間政治經濟學有關的理論。周黎安（2004）的理論刻畫了地方之間“為增長而競爭”的模式。后來，在社會公眾中流傳更廣的是張五常（2012）認為縣域競爭是中國經濟成功的制度創造。但是，其實在“為增長而競爭”的模式之下，由于地方政府追求的是本地短期的GDP增長，結果在長期、全局、多目標三個維度上都可能偏離社會最優。相比之下，陳釗和徐彤（2011）的“為和諧而競爭”理論討論了單一指標下的地方間競爭可能存在的扭曲，并提出，如果基于滿意度這樣的綜合指標，可以減少基于單一目標的地方間競爭造成的扭曲。但是，即使如此，仍然無法保證全社會的長期和全局目標得以實現。與上述兩個理論相比，陸銘、陳釗、嚴冀（2004）和陸銘、陳釗、楊真真（2007）討論了在地方政府跨期決策下的分工和增長問題，并指出，在不施加任何中央政府的協調機制的情況下，地方間將出現不分工的結果，將損失全局的、長期的增長。但如果中央政府發揮協調的作用，通過轉移支付讓欠發達地區分享地區間分工產生的經濟增長成果，那么，就可以實現全局的、長期的最優資源配置。但是，這兩個模型沒有討論多目標最優如何實現的問題。在未來，構建綜合長期、全局、多目標最優的理論，將是有關大國治理的空間政治經濟學的任務。

　　第三部分是我們所做的幾篇相對來說比較重要的經驗研究，這些經驗研究利用微觀數據對于空間政治經濟學最為重要的幾個問題進行了驗證，而這幾篇論文本身可以串起一個比較完整的有關中國區域經濟發展的故事。

　　第一，我們指出，之所以在地區之間出現資源的空間錯配，本質上還是因為存在信息不對稱，否則，中央計劃就可以實現最優配置。并且在實際生活中，信息本身就內生于政府的行為。例如，由于地方政府的保護主義行為，在本書所收錄的有關汽車召回事件的報道中可以看到，地方政府通過控制本地媒體來掩蓋不利于本地企業的行為，而這與地方政府更多考慮當地的利益有關。

　　第二，在信息不對稱的情況下，地方政府無論出于什么樣的動機（或者是為了晉升激勵，或者是為了最大化本地的稅收），其結果都可能只是有利于短期的本地增長，而并不利于長期和全局的增長。從支出結構上可以看出這一點。在1994 年分稅制改革后，出現了明顯的地方的收入—支出不對等，大量的事權仍然在地方上，而財權被上收到中央，于是，地方政府普遍地削減了用于科教文衛方面的支出，而增加經濟建設方面的支出。有趣的是，地方政府行為并不是鐵板一塊。我們觀察到，如果一個省的主要領導是學文科出身的，那么那個省的科教文衛支出占總支出的比重就要比理工科出身的領導所在的省高出1.3 個百分點（Lu， Xia andXiao， 2019）。這說明，制度是重要的，領導力也是重要的。

　　但地方政府用于發展經濟的支出并不總是有效的，而是可能存在投資過度、回報低下的問題。一些地方政府還通過地方融資平臺舉債來進行投資，盲目做大短期GDP，事后卻沒有達到足夠好的招商引資效果，結果是負債率上升。在中國現有的中央—地方關系之下，地方政府總是認為，即使未來自己無法償債，中央也會救助。我們的研究發現，越是得到中央財政轉移支付的地方，發行的城投債數額越多。

　　第三，地方政府最大化本地的產出，還有一個做法是實施產業政策。但地方選擇某種產業政策并不一定是因為它具有發展某種戰略性產業的比較優勢，也有可能是因為這些產業屬于中央希望重點培育的戰略性產業，于是，欠發達地區的政府會跟從類似的中央產業指導目錄，從而達到爭取來自中央政府的政策資源的目標。

　　第四，出于政治經濟因素的考量，中央實施了一系列區域導向的政策（place-based policy），其中的空間錯配又被地方官員行為進一步強化了。我們觀察到，在中央層面，曾試圖通過給欠發達地區更多的建設用地指標來支持其經濟發展。將用地指標更多配置在人口流出的欠發達地區，本身就是嚴重的資源空間錯配，而地方官員拿到用地指標之后，主要做了兩件事：一是建工業園，二是建新城。我們發現，越是年輕的官員，越有晉升沖動，越會通過建新城來促進投資，做政績。由于大量新城建在人口流出地，這些投資的回報不高，同時卻伴隨著地方政府債務的增長。

　　第五，空間資源錯配具有實質性的負面后果。一方向，人口流動方向與建設用地分配方向是相反的，結果造成在人口流入的東部地區（特別是大城市），土地供應相對放緩，而在人口流出的中西部地區（特別是小城市），土地供應持續增長，最終呈現的是房價的“冰火兩重天”。人口流入多的地方，土地和住宅供應跟不上，房價持續快速上漲，相反，在人口流出地區，土地供應過多，新城淪為“鬼城”“空城”，房價—工資比在下降。房價上升的東部沿海地區，生活成本上升阻礙了勞動力的流入，造成勞動力短缺和工資上漲，削弱了東部的競爭力。不僅如此，我們還證實，在人口持續流入的地區，房價快速上漲又吸引人們投資于房產，擠出了實體經濟的投資。一言以蔽之，空間錯配又對于經濟持續有效的發展產生了負面的影響，這恐怕是當時的政策制定者始料未及的。

　　站在現在的研究水準上往回看，這本書里涉及的研究跨度十余年，難免有幼稚之嫌。但令人驕傲的是，我們在十余年前做的工作，今天看來，在思想上仍沒有過時。甚至可以這么說，最近十余年來，以及在未來一段時間里，中國經濟在城鄉和區域這兩個與“空間”有關的維度上所走的道路，會驗證我們十余年前在理論上對于中國發展路徑的認識和預判。與同時代的其他有關中國經濟的理論相比，我們這一組理論雖然不是最流行的，卻不失為將轉型和發展問題結合在一起的別開生面之作。這一組研究的生命力還會繼續在中國發展的歷史長河中接受檢驗。

　　需要說明的是，本書收錄的論文在最大程度上保留了發表時的原樣，因為這本書本來就在記錄歷史。個別文章從英文翻譯成中文時，我們做了一些表述上的修訂，以便適應中文讀者的習慣。同時，對于一些格式的調整，也是為了借助于再版的機會，盡量讓讀者接近我們的研究成果最真實的狀態。有一些研究因為發表較早，在今天看來，意義反而大于當年，為此，我們增加了少量的注釋和補記，以使得文章有老樹發新芽的生機。

　　除了在本書中呈現在讀者面前的一系列研究之外，我們的團隊還在繼續拓展相關的研究，有一些，我們已經做了，有一些正在做，還有一些只是想法，因為種種原因，沒有推進。這里，我們一并提出空間政治經濟學接下來還需要進一步深入研究的課題，供后來者參考。

　　第一，區域經濟發展的短期化和局部化，以及市場分割的更為深刻的原因，比如人的觀念的形成如何受到歷史和群體性行為的影響。

　　第二，如何進行中央和地方政府關系的重新建構，以及如何設置地方政府官員的激勵和考核機制，最終實現國家發展的長期目標和全局目標。

　　第三，有關空間錯配影響經濟增長、產業結構、收入差距和社會福利的量化分析。我們的團隊正在運用結構模型的方法，量化地估計由于人口和土地政策所造成的扭曲，如何造成經濟增長的損失，以及產業結構的扭曲。這一部分的研究更加和宏觀經濟學研究掛鉤，因此不妨稱之為“空間宏觀”。

　　第四，進一步把空間資源錯配的制度障礙與發展經濟學研究結合在一起，并且研究其對中國農業發展產生的影響。

　　第五，城市內部空間結構和資源配置的政治經濟分析。與國際上空間經濟學正在從區域分析深入城市分析相呼應，在中國，城市內部的資源空間配置也是一個空間政治經濟學研究的話題。換句話說，一些觀念和政府行為因素對城市的空間結構和資源配置產生了深刻的影響，它到底對城市發展、城市體系和城市居民的福利造成了怎樣的后果，有待于新的研究。在實證層面，隨著大數據資源越來越豐富，原來無法觀察和度量的問題正在成為研究的藍海。我們的團隊有一些關于城市內部空間結構的研究，正在與大數據研究相結合。

　　中國經濟的成功既來自又表現為經濟和人口的空間布局變化。我們在過去十幾年的研究，既在一定程度上解釋了中國經濟的成功，也指出了中國經濟的空間錯配，預示著未來中國經濟的空間變局。

　　我們不生產規律，我們只是規律的搬運工。

后記

　　在整理此書的閑暇時光里，讀到一本《20世紀思想史》，作者提到，一個在現代世界中的重要國家應該能在統轄人生重要的問題方面—比如今天我們該如何一同生活在這個人與人截然不同的世界？—換言之，在法律、哲學，尤其是道德哲學以及人文學科領域提出舉足輕重的新思想。

　　作為在中國本土成長的學者，從走上學術道路的那天起，我們想的就是，把中國的事搞清楚?；仡^來看，雖然說學無止境，但近20 年來做的工作，也算是不忘初心，通過把政治經濟學和空間經濟學結合，對理解中國經濟提出了邏輯一致的看法。

　　但當我們對這些研究進行系統性的總結時，我們又覺得，有關大國發展的研究絕不只是國別研究的事。展望未來，全球化一定會向前走，而以歐元區成立為標志，區域經濟的一體化會率先實現。把中國放在統一貨幣區的視野下來看待，今天在中國經濟里發生的事，就有了大國（大經濟體）治理這樣更為一般的意義。

　　除此之外，作為一個轉型和發展中的經濟體，如何一一克服城市化和國內經濟一體化進程中出現的制度阻礙，在這一點上，中國走過的道路對后來者也有借鑒意義。而中國自己的城鄉和區域發展也將尊重客觀經濟規律。新的發展階段需要有新的政策調整，曾經的政策解決的是特定時期面臨的緊迫問題，需因時而變，因地制宜。

　　一切過往，皆為序章。我們目前這個階段性的總結，是一系列新的研究的開始，以后再慢慢呈現。希望這個階段性的總結，能夠幫助更年輕的學者了解我們一篇篇論文背后更為廣闊的研究視野及其相互呼應的關系，啟發更多、更好的研究。

　　在整理本書書稿期間，中國又經歷了一場嚴峻的由新型冠狀病毒引起的傳染性肺炎危機。從繁忙的工作中暫時停止下來，總結我們近20年有關大國治理的研究，思考國家的發展和個人的成長，心中別有一番滋味。

　　感謝世紀文景幫助我們實現總結過去研究的愿望，特別感謝姚映然、何曉濤、賈忠賢、雷靜宜等出版人的支持。感謝所有合作者，特別是我們的學生，他們是李鵬飛、鐘輝勇、李杰偉、韓立彬、楊真真、徐彤、馮凈冰、趙婷、夏立軍、肖金川、彭沖、張航、梁文泉（按在本書中的作者順序）。感謝我們在上海交通大學和復旦大學的同事。最后特別感謝招商局慈善基金會和人口福利基金會的支持。

2020 年春節前后